La solicitud de medidas cautelares en el procedimiento tributario: El equilibrio entre el Crédito Público y la Seguridad Jurídica.»
En el complejo escenario del derecho tributario, donde el Crédito Público y la Seguridad Jurídica a menudo parecen colisionar, surge una herramienta procesal indispensable para garantizar que la justicia no llegue demasiado tarde.
El artículo 7 de la Ley núm. 13-07, es un pilar fundamental del Derecho Administrativo y Tributario que permite al administrado solicitar, en cualquier momento del proceso ante el presidente del Tribunal Superior Administrativo, la adopción de cuantas medidas cautelares sea necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso contencioso-administrativo o contencioso-tributario. Esta petición se someterá mediante instancia separada del recurso principal. Una vez recibida, el presidente del Tribunal, o el de una de sus Salas que designe mediante auto, convocará a las partes a una audiencia pública que celebrará dentro de los cinco (5) días siguientes, a los fines de escuchar sus argumentos y conclusiones, debiendo fallar el asunto en un plazo no mayor de cinco (5) días.
A lo anterior se adhiere el régimen legal correspondiente, a saber, la Ley Núm. 13-07, en virtud de la cual el juez o jueza presidente del Tribunal Superior Administrativo, o una de sus Salas, concederá la adopción de cautelar basados en: i) peligro en la demora; ii) la apariencia de buen derecho y la no afectación “grave” del interés público. Nos aporta dicha Ley que estos consisten en que: «pudieran producirse situaciones que impidieren o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la sentencia; (b) de las alegaciones y documentos aportados por el solicitante, sin prejuzgar el fondo del asunto, parezca fundada la pretensión; y (c) no perturbare gravemente el interés público o de terceros que sean parte en el proceso» según el párrafo I del art. 7, Ley núm. 13-07.
Las medidas cautelares no son más que la protección a un derecho fundamental a través de la tutela judicial efectiva, que implica el derecho a la tutela cautelar, ya que los derechos de los ciudadanos no se satisfacen solamente dictando sentencia ajustada a sus pretensiones, sino que esa respuesta es necesario, que pueda ser llevada a efecto, ejecutando y adoptando medidas para garantizar el cumplimiento de esa futura sentencia.”
Existe una marcada tendencia internacional a reconocer la existencia de un derecho fundamental a la tutela cautelar, considerándose que las medidas cautelares no sólo deben limitarse à conservar o preservar la decisión de fondo que en su momento pueda pronunciar el órgano jurisdiccional sobre el objeto del recurso, sino que sobre todo se pretende evitar posiciones de abuso procesal, meramente dilatorias, que arrojan la carga del proceso sobre el recurrente.
El precedente Constitucional mediante la Sentencia TC/0077/15 del 24 de abril de 2015, establece que: “La tutela cautelar es parte integrante de los procesos constitucionales, puesto que contribuye a prevenir la afectación de bienes jurídicos que se debaten en los derechos controvertidos y que se hace necesario preservar hasta que intervenga el fallo definitivo. Las medidas cautelares como remedio procesal constituyen un valioso instrumento para garantizar que durante el desarrollo del proceso, los derechos de las partes permanezcan inalterables. Esta institución exhibe hoy gran utilidad práctica como mecanismo de protección, al que el juez puede acudir en caso necesario, habilitándole para que, en determinadas circunstancias del proceso, adopte una decisión provisional para evitar los riesgos que entraña la demora para los intereses del peticionante; se trata de una decisión anticipada del derecho reclamado que bien puede prevenir daños irreparables o evitar la continuidad de una situación que se está consumando. Cónsono con ello, la Ley núm. 137-11 en su artículo 7.4 autoriza a todo juez o tribunal a garantizar la efectiva aplicación de las normas constitucionales, respetando las garantías mínimas del debido proceso y a utilizar los medios más idóneos y adecuados a las necesidades concretas de protección frente a cada cuestión planteada, pudiendo conceder una tutela judicial diferenciada cuando lo amerite el caso en razón de sus peculiaridades”
A su vez mediante la sentencia TSA 0030-02-2019-SSEN-00088 del 29 de marzo de 2019, el Tribunal Superior Administrativo ha reiterado que la finalidad de una Medida cautelar es garantizar la efectividad de la tutela judicial, al señalar lo siguiente: “En ese sentido, esta Sala recuerda que las medidas cautelares son el instrumento necesario para garantizar la efectividad de la tutela judicial, o para garantizar el cumplimiento de las sentencias, en materia administrativa, cumplimiento que, en principio, y con carácter general, ha de ser íntegro. Estas se constituyen en la protección que los órganos jurisdiccionales otorgan, en forma provisional, al derecho que se defiende, para evitar que durante el tiempo en que se tramita el proceso, ese derecho sufra un daño, de características tales, que resulte imposible o muy difícil de reparar cuando se dicte la sentencia que lo reconoce.”
El Tribunal Constitucional español estableció que «la potestad jurisdiccional, como todas las medidas cautelares, responde a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano judicial; esto es, trata de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede desprovisto de eficacia. Pero, además, en el proceso Contencioso Administrativo la suspensión cautelar tiene determinadas finalidades específicas, incluso con trascendencia constitucional, y que pueden cifrarse genéricamente en constituir un límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones Públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad con respecto a los particulares ante los Tribunales, sin la cual sería pura ficción la facultad de control o fiscalización de la actuación administrativa que garantiza el artículo 106 de la CE (los tribunales controlan la potestad administrativa reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican»)
Sobre la base de todo lo antes planteado, podemos empezar con un planteamiento general sobre instrumento procesal diciendo que su esencia y razón de ser es la de evitar que el lapso que transcurra para la emisión de una sentencia, que decida definitivamente sobre un proceso determinado, no implique una pérdida del objeto de dicho proceso. Se trata en definitiva, de garantizar la realización efectiva de la resolución o sentencia que ponga término a un proceso, evitando la producción de un daño irreparable o de difícil restauración.
Cabe destacar, que el derecho en el cual se fundamenta la pretensión de una medida precautoria debe ser verosímil y aparecer manifiesto (Fomus Bonis Iuris) cuando se examine sumariamente la procedencia de la medida. Es por tal motivo, que cuando el objetivo de la medida sea suspender la ejecutoriedad de un acto, es suficiente con acreditar la verosimilitud del Derecho para admitir la medida. De igual forma, es necesario acreditar el incumplimiento del orden jurídico por parte de la Administración.
La apariencia de buen derecho presupone una paradoja pues el juez debe apreciarla, pero no debe prejuzgar el fondo de la cuestión debatida, según la letra «b» del párrafo I de la Ley núm. 13-07. Al parecer se trata, tal y como se lleva dicho anteriormente, de una aproximación superficial de la juridicidad que plantea el caso que se presente ante el juez.
Otro de los pilares fundamentales dentro de los requerimientos esenciales de la medida cautelar, es el peligro en la demora. Lo que se conoce como peligro en la demora está configurado en el ordenamiento dominicano en relación con la finalidad expresa que la Ley núm. 13-07 reconoce para las medidas cautelares en el Proceso contencioso-administrativo. En efecto, el propósito principal de lo cautelar es la garantía de una eventual sentencia que pudiera dictarse en favor del impetrante. Esto consta en la parte general del artículo 7 de la ley antes mencionada, así como en el párrafo I de dicho texto cuando establece en su letra «a», como uno de los requisitos para el otorgamiento de la medida, que «Pudieran producirse situaciones que impidieren o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la sentencia».
Lo que se trata aquí es de evitar que el tiempo que tarde en decidirse lo principal no torne ilusoria una eventual sentencia a favor del impetrante en cautelar. Es que la naturaleza del objeto del litigio pudiera llevar a que, al momento de otorgarse la razón a quien la tiene, ya no tenga sentido ejecutar la decisión sobre lo principal de que se trate. Esta lleva a las nociones de daño irreparable y la de su consecuencia: la urgencia, ya que el caso particular pudiera develar un probable riesgo de que ocurra un daño irreparable al objeto del litigio durante el lapso que transcurra hasta el momento de dictarse la sentencia definitiva con respecto al recurso contencioso-administrativo Principal.
Por tal razón que, para trabar una medida precautoria, como bien ha señalado Agustín Gordillo en su obra Tratados de Derecho Administrativo Tomo II, se exige “el peligro de que la tutela probable de la sentencia no pueda realizarse (Periculim in mora); así como también, que los efectos del fallo final resulten inoperantes o devengan abstractos. Esto se vincula con la posible frustración de derechos que pueda darse como consecuencia del dictado tardío de pronunciamientos devenidos inoficiosos o de imposible cumplimiento.
Por último, pero no menos importante, el artículo 81 del Código Tributario es claro y preciso al indicar que las Medidas Cautelares o Conservatorias solo proceden cuando “exista riesgo para la percepción del pago de los créditos tributarios o de las sanciones pecuniarias por infracciones, como consecuencia de la posible desaparición de los bienes sobre los cuales hacer efectivos dichos créditos”.
Por lo tanto, el mismo Código Tributario es claro y contundente al consignar, de manera expresa que estas medidas cautelares deben hacerse conforme lo dispuesto por este código; es decir no por capricho ni en todos los casos, sino únicamente en los casos que autorice el Código Tributario y de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el Código Tributario.
Tanto el Código Tributario como el artículo 48 del Código de Procedimiento Civil exigen la existencia de riesgo y urgencia para el ordenamiento de medidas cautelares. No es la prisa que tiene el acreedor por cobrar su acreencia, sino que ésta se refiere a la necesidad de preservado, mientras el mismo es reconocido por un juez y la sentencia que así lo hace sea firme. En consecuencia, la parte que solicita medidas precautorias debe justificar dicha urgencia aportando al tribunal los elementos de pruebas que permitan al juez inferir de los mismos el riesgo inminente de que el deudor se insolvente, o por lo menos, que de las pruebas parezca que así será. En virtud de todo lo anterior, podemos concluir diciendo que la labor de los jueces del Tribunal Superior Administrativo, bajo el rigor de la Ley 13-07 y los precedentes establecidos, es actuar como un árbitro de la urgencia, ya que no se puede permitir que un proceso judicial sea una vía para para el abuso dilatorio del contribuyente, pero tampoco ser cómplices de una Administración que, amparada en su presunción de legalidad, cause daños irreparables. La concesión de una medida cautelar, basada en la apariencia de buen derecho, peligro en la demora y la no afectación grave al interés público, no es una desautorización al fisco; más bien, es la reafirmación de la existencia de un Estado de Derecho.
